河长制:治水持久战

河长制在实践中被证明是解决复杂水问题的有效举措。
作者 李贵宝 张伟兵
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图为2018年7月的广西全州县景观。通过全面推行河长制,当地全县大江小河的生态环境和水质得到持续改善。(VCG)

2016年12月,中国政府印发了《关于全面推行河长制的意见》。《意见》指出:“河湖管理保护是一项复杂的系统工程,涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业。近年来,一些地区积极探索河长制,由党政领导担任河长,依法依规落实地方主体责任,协调整合各方力量,有力促进了水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”河长制成为中国改善生态环境、建设美丽中国的一项重要举措,取得了卓著的成效。

2007年8月,为解决太湖水质恶化的问题,中国东部省份江苏省所属的无锡市在中国率先实行河长制,由各级党政负责人分别担任64条河道的河长,加强污染物源头治理,负责督办河道水质改善工作。河长制实施后效果明显,无锡境内水功能区水质达标率从2007年的7.1%提高到2015年的44.4%,太湖水质也得到显著改善。

从一些地方应对水污染危机的“急救药”,到如今全面推行的国家制度,河长制显示出其强大的生命力,在实践中被证明是解决复杂水问题的有效举措。

建立“河长”体系

全面推行河长制以来,中国各地上下发力,水利环保等部门联动。水利部、环保部联合发布《贯彻落实<关于全面推行河长制的意见>实施方案》。河长制牵头单位水利部成立了河长制办公室,水利部发展研究中心成立了河长制工作处;各省、自治区、直辖市(以下统一简称省)均成立河长制办公室。

截止到2018年6月,31个省份和新疆生产建设兵团的省、市、县、乡四级工作方案全部印发实施,省、市、县配套制度全部出台;县级及以上河长制办公室全部设立;26个省份成立了河湖管理处、河长制工作处等专门机构,承担河长制日常工作。在推进建立河长体系的同时,地方各级百万名河长积极履职,巡河上岗,组织开展专项整治行动,依法打击涉河违法违规行为,很多河流实现了从“没人管”到“有人管”,从“多头管”到“统一管”,从“管不住”到“管得好”的转变,河流管护成效逐步显现。

水陆共治,全民群治

在先行推行河长制的地区,如浙江、福建等地,效果更为明显。河长制从2013年年底开始推行,四年多来,浙江省基本上消除了黑臭水体。福建省推行河长制三年多来,目前全省12条主要河流水质保持为优,其中Ⅰ、Ⅱ类的优质水占到50%。

北京市注意将河长制工作与疏解整治促提升等工作相结合,打出组合拳,形成治水合力。强化黑臭水体治理、严格水资源管理等措施,利用生态办法解决生态问题。2017年,北京市在实施最严格水资源管理制度的考核中成为5个优秀省市之一,全市河湖水质明显好转,河长制取得阶段性成效。

广东省坚持样板引路,在珠三角地区、粤东西两翼和粤北山区这三类地区分类遴选13个地市开展“一县、一镇、一村”省级示范建设,形成了一批可复制、可推广的基层经验,层层分区推广。如江门鹤山市沙坪街道创新设立街道河长、河道警长、村级河长、民间河长“四长”和直联队伍、保洁员队伍“两队”的“4+2”河长组织体系。

西安境内共有河流115条,河道总长近2500公里,素有“八水绕长安”之美誉。一年多来,通过落实河长制,当地以治污水为突破口,坚持问题导向,让问题成为任务,把任务列成图表,绘制治污作战图等“九图两表”180幅。2017年,西安市投资56亿元,完成河长制项目200多个,建成截污管道200公里,整治垃圾河段300多段,清理垃圾150万立方米,排查整治沿河养殖场5000多个,封堵非法排污口500多个,关停取缔砂厂260多个,拆除河道违建510处;建成农村污水治理示范点50个,建立沿河农村垃圾收集站40多座,取得了初步成效。

各地结合实际,创新工作途径。有的地方开展清河行动,有的贫困县以政府购买服务的方式聘请贫困户作为河湖保洁员,有的地方通过实施河长制积极引导产业转型、种植结构调整。一些地方积极推进河长制立法,有的地方建立河长巡查制度,有的地方出台问题清单制度,有的地方加强对河长履职情况的考核问责,有的地方设立河长制工作先进集体、优秀河长表彰。各地“开门治水”,积极推进河长制进学校、乡村、社区,有的地方建立“当班河长”志愿巡河管理模式,有的地方设立“乡贤河长”等民间河长,有的地方在工业园区实行企业河长制,有的地方推进河长制工作走进党校课堂和中小学校。

全面推行河长制以来,中国形成了“水陆共治,部门联治,全民群治”的氛围,各地形成了“政府主导,属地负责,行业监管,专业管护,社会共治”的格局。其成绩和效果不断呈现,部分河湖环境逐渐改善、水质变好。

生态建设任重道远

然而,在河长制推进过程中,也出现了一些新的现象和问题,不容忽视。

一是部分行政负责人认识不到位。有河长认为河长制建立后就完成了任务,把手段当成了目的,不按科学规律办事,急于在自己任期内,把河湖几十年来积淀的问题通过河长制全部解决,以便获得政绩。

二是各地工作进展不平衡。实施河长制较早的地方,已取得了比较明显的成效,河湖面貌开始改善;有些地方河长才开始履职,“一河一策”方案还没有制订出来或深度不足,针对性和操作性有待提高;各地不论是从人员配备上,还是在投入经费落实上都很不平衡。

三是发现问题整改不及时。很多省、市、县、乡、村的河长们已经开始巡河,发现了一些河湖问题,有的地方竖起了河长公示牌,群众也反映投诉了一些问题。但对这些问题,有的地方能及时整改、见到成效,有的地方视而不见,整改不及时、不落实,敷衍了事,不曝光不整改。

四是水利部门有时仍然在唱独角戏,部门化联动不畅,河长的力量利用和发挥的不够。

在此前“九龙治水”过程中,河湖或是“没人管”或是“多头管”。伴随河长制的实施,责任更明确,生态系统逐步恢复,环境质量不断改善,受到群众好评。不过,河流管理保护是一项长期任务,建立河长制只是个开始。河长制不是可有可无的权宜之计,而是持之以恒的长远之策。

治水是一项涉及面广、影响全局的系统工程,单靠河长和各部门不能解决所有的问题,需要调动全社会的力量,尤其是全民的力量,鼓励引导民间河长、企业和社会团体等共同参与治水,才能啃下治水的“硬骨头”。此外,还需要做好成功经验的推广应用,拓宽参与渠道,扩大河长制的群众基础,推动形成政府、企业、公众、媒体、民间组织等各种力量共同参与,真正形成全社会治水的良好氛围。因此,未来河长制工作中,既要集中力量解决好当前的突出问题,也要做好打持久战的准备,需要科学施策,久久为功。

 

本文作者李贵宝为教授级高级工程师、水利类专业认证秘书处副秘书长;张伟兵是中国水利水电科学研究院教授级高级工程师。本文涉及的内容由中国水科院基本科研业务费项目资助。