从“十四五” 看中国绿色发展路径

关于“十四五”生态文明建设工作，十九届五中全会已经作出安排。按照中共中央“十四五”规划纲要的制定建议，未来五年中国将努力实现生态文明建设新进步，科学实践绿水青山就是金山银山理念。具体来说，就是保持战略定力，全面加强环境保护和生态修复，发展绿色、低碳经济，通过科学的路径，按照科学的部署，采取科学的方法，努力将绿水青山所蕴含的经济价值全面、充分、有效地转化为金山银山。

加快推动绿色低碳发展

目前，世界中等发达国家人均国内生产总值为2-3万美元，这些国家还在持续发展，到2050年，其人均国内生产总值也会提升。中国目前人均国内生产总值已突破1万美元，但人口基数大，要实现2050年的经济社会发展目标，达到2050年中等发达国家的水平，今后GDP的年均发展速度至少应为5%-7%。在这样的背景下，2030年中国实现碳排放达峰，任重道远。要在其后的30年时间内实现碳中和，难度更大。为了构建人类命运共同体，实现中国绿色可持续发展，中国必须通过科技进步、管理进步和全面转型等措施，将碳排放达峰和碳中和的历史承诺与2035年美丽中国目标基本实现和2050年建成美丽中国的目标有机结合起来。“十四五”统筹实践绿水青山就是金山银山的理念，促进低碳和绿色发展的有机统一，可以采取如下部署措施：

开展全社会的绿色生产和绿色生活大转型，实现绿色和低碳发展，从面上减少资源的消耗和污染物的排放。持续开展城乡垃圾分类和污水处理设施建设，补足生态环境保护的短板和弱项，改善城乡居民环境，减少面源污染，提升环境容量。

开展能源大转型，大力发展氢能、太阳能、风能，稳妥推进核能，减少对传统化石原料的依赖，深度削减大气污染物和温室气体的排放。可将化石能源消耗管控、温室气体排放的管控与生态保护、污染防治一起纳入生态环境保护督察的内容和生态文明建设目标评价考核的指标体系。

采取措施将生态建设和污染防治、气候变化相统筹，将传统大气污染的排放管控和温室气体的排放管控相统筹，将pm2.5的削减和臭氧的排放管控相统筹，将多种大气污染物的排放管控相统筹，将污染防控和健康保护相统筹，统筹提升各方面的工作绩效。

建立统筹的体制、制度和机制，即对一些单一的改革措施予以整合和优化，巩固和发展长项，补足短板领域，增强弱势方法，如对土地上、地表、地下和水面、水体、河床或者海床、水体底土分设权益，实现权益的精准化保护；深化环境信用体制改革和制度衔接，强制推进生态环境责任保险和化学品安全生产责任保险的衔接等，打通生态文明体制、制度、机制运行的关键堵点，形成衔接协调、运转顺畅、高效实施的生态文明文化体系、经济体系、制度体系、责任体系、安全体系，提升生态文明体制改革的综合绩效。

以问题为导向，对生态文明体制和制度进行集成创新。可以以现实的长江大保护、黄河大保护、长三角一体化发展、京津冀协同发展、粤港澳大湾区协同发展的实际要求为导向，创新开展流域和区域绿色发展立法，推进政策和制度创新，如思考建立什么样的体制，设计什么样的制度，创新什么样的机制，实施什么样的责任，对现有生态环境法律规定的一般性制度进行整合和集成创新，符合区域和流域绿色发展的需要。

健全生态文明建设目标评价考核机制，建立生态系统服务价值核算机制，探索建立能源产业创新体系、绿色产业认证体系、气候变化融资体系。

让绿水青山高质量地转化为金山银山

“十四五”时期，绿水青山可以通过流域与区域统筹、集成创新等方式，全面、系统、深入、高质量地转化为金山银山，既保护生态环境，也提升就业、发展经济，实现经济社会发展和生态环境保护不断协同共进。

各城市要在区域和流域的尺度内找到本地区各产业的发展定位，开展产业协同和补充，优化产业结构，促进工业产业聚集，降低污染物排放，减少能源和资源消耗，实现经济效益和环境效益的双升。这种竞争与合作关系既是区域和流域范围内的，也是全国甚至全球范围内的，不能封闭地搞小竞争、小合作和小循环。全球化是长期趋势，在经济困难的阶段可能出现一些逆全球化的现象，不能因为短时间的曲折，就放弃优势绿色工业产业的全球竞争和合作。

必须依靠工业的支撑，不能忽视制造业对整个国民经济的支撑作用和对绿色转型的经济保障作用。不过分强调绿色农业、绿色旅游、绿色康养对大区域和全国层面的经济支撑作用。纵观中国中西部地区广大的“绿了青了”的乡村，交通不方便、工业不发达且人才资源缺乏，许多都是被上级财政扶持或者发达地区对口支援的地方。这些扶持和支援的经费主要来自发达地区提供的工业经济收入和本地城镇化收入，因此必须按照十九届五中全会关于“十四五”规划制定的建议，通过实现高质量的工业化和城镇化，实现城乡和工农的联动发展。如无优势工业的保障、特色的绿色产品或服务的支撑、大中城市需求的拉动、城市投资者的促进及国家通过转移支付实现的高标准生态补偿，绿水青山仍然可能是穷山恶水，难以将其生态价值转化为金山银山即经济价值。城市和乡村生产发展、生活富裕、生态良好的生态文明新局面也难以实现。

必须在稳中求进，不可大干快上发展超越需求总量的生态产业，也不可盲目复制一些不符合本地实际的模式。有的地区在过去的几年，民宿经济发展不错，便大干快上，由投资资本或者乡镇政府整体购买了一些古村的使用权，让村民整体搬迁，结果由于区域的社会消费能力有限，民宿收费偏高，经营惨淡。另外，因为景区参访或者民宿入住人员不足，对当地农产品的消费也不足，绿色农业发展变得很困难，这些地方的改造就变成了半拉子工程。中国过去几年，通过全国生态大建设和污染防治大攻坚，不少区域的生态建设水平大幅提升，污染物排放大幅减少。以前一些地方的生态优势地位就弱化甚至丧失了，旅游的人也少了。在这些地方，绿水青山仅为普惠的绿色民生，难以持续转化其经济价值。基于此，一些地方应保持战略定力，持续开展生态环境建设和污染防治，提升生态系统的质量和稳定性，维护自己的独特人文特色和绿色优势。

必须是有基础、有特色、有优势地逐步转化。各地需结合自己的生态、产业、社会实际，加强交通建设、信息设施、环境整治设施和专业人才培养等基础性工作，发掘自己的绿色制造、绿色旅游、绿色农业、绿色服务业的综合性优势，让绿水青山的生态价值有条件、有机会吸引投资，或者实现自己的经济价值。随着绿色发展水平的不断提升，一些绿色产业就会由本土的产业互补发展转化为区域甚至全球产业竞争了。这是高质量发展的必经路径。

此外，按照“十四五”规划制定的建议，必须严格执行生态空间管控规划，通过“三线一清单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）和规划环境影响评价，科学管控生态保护、农业生产、生态旅游和绿色工业空间，开展生态环境保护的海陆统筹和水陆统筹，既保障区域和流域生态安全，也促进经济和社会的持续发展。

本文作者常纪文为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员。