化解祁连山生态危机

祁连山是中国西北地区重要的生态屏障，也是甘肃、内蒙古以及青海等部分地区的水源涵养地。不过，数十年持续大规模无序开发使当地生态环境陷入了危机。探矿采矿、旅游开发、农牧业生产等人类活动使当地脆弱的生态环境不堪重负，再加上近些年加剧的气候变暖，山区雪线上升，山脉深处的冰川加速融化，生态危机甚至开始向下游蔓延。

去年7月，中国政府就祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，详细列出了当地生态环境破坏的突出问题，包括严重的违法违规开发矿产资源，部分水电设施违法建设、违规运行，周边企业大量偷排偷放，以及生态环境突出问题整改不力等。

可以说，祁连山生态环境问题的本质是特定发展阶段下“市场失灵”与“政府失灵”的双重叠加。无论是矿产资源还是水电开发，相关企业的经营过程或多或少都会因排污而对环境产生影响。从市场行为来看，经营主体天然会倾向于“扩大”生产规模，此时如果缺乏有效的外部监管，市场环境又趋于无序，日积月累就会形成环境问题。

因此，在祁连山的生态危机中，“政府失灵”便成为一个显性因素。根据中国政府的通报，祁连山生态环境问题与大量的项目违规批建有关系，“当地在祁连山区域黑河、石羊河、疏勒河等流域高强度开发水电项目，共建有水电站150余座，其中42座位于保护区内，存在违规审批、未批先建、手续不全等问题”。从经济部门到环保部门，再到地方立法部门，基于各种原因，这些违规批建的项目无疑都忽略了生态环境保护的重要性。与单个企业发展过程中对环境的影响相比，依靠“政府之手”开展的项目建设决策，其对环境造成的影响规模更大，损害也更为明显。

究其原因，祁连山环境问题无疑内生于地方经济增长的渴求。正是由于对粗放式经济增长的强烈“偏好”，才使得建设项目造成的环境破坏迟迟得不到重视和解决。相比于市场和企业对于环境质量起伏的影响，祁连山生态环境问题的最大特点是地方政府对粗放经济增长模式的偏好已经远远超越了市场本身，假借经济名义伤害生态环境的正是地方政府本身。

因此，有关祁连山环境问题成因更准确的表述是，它内生于地方政府主导下的经济增长模式。更值得注意的是，地方政府对于环境改善的需求未必能够与经济本身同步，也就是说，当经济发出积极或警告信号，要保护环境时，政府未必会同步发出类似信号。原因在于，地方政府及决策者的决策函数可能比经济本身来得复杂，也往往更为滞后。

如何才能解决祁连山生态环境问题呢？按照传统的环境经济学理论，正是因为微观上的企业主体在生产经营过程中逐步积累了对生态环境的巨大影响力，同时，在“市场失灵”和“政府失灵”的双重影响下，对资源利用和环境的破坏在长期积累中达到较为严重的程度，各种资源环境危机随之爆发出来。因此，纠正对生态环境的负面影响，同时克服“市场和政府失灵”，是治理祁连山生态环境问题的主要途径及内在逻辑。

此外，从宏观环境经济学的视角来看，在生态环境问题的背后往往存在着“环境与经济”两部门的平衡关系问题。正是两者间的失衡关系才造成了当下严重的生态环境退化，而只有真正扭转“环境与经济”之间的失衡关系，纠正生态环境与经济增长之间的资源错配，才足以真正实现“环境与经济”的同步发展，推动和实现“绿色发展”。

基于以上逻辑，要从源头上真正解决祁连山生态环境问题，主要办法有三，一是“正”市场，二是“管”政府，三是“促”发展。

所谓“正”市场，指的是加强对生产消费等市场行为的环境监管，制定符合祁连山当地生态环境承载力水平的环境标准。作为国家自然保护区，相比于一般地区，祁连山对环境底线、红线等管理标准理应更加严格，提高环境标准正是为了保护市场免受自然环境反噬，更好地发展生产和消费。对此，要大力借助于法律法规、经济金融、宣传教育等多元化的环境保护政策工具，实现生态环境利用在社会成本与社会收益上的对等，最大程度上纠正资源错配，实现效率最大化。

所谓“管”政府，是指要杜绝政府层面的“监管失灵”。当前，受限于经济增长的偏好需要，地方政府在环保上的“不作为”“少作为”和“乱作为”是造成生态环境问题的主要根源之一。为此，不仅要将相关政府部门的工作职责“还原”到法律法规所要求的范围内，推动政府部门真正履行各种环保职责，而且还要在地方政府主要领导的绩效考核制度上突出和强调保护生态环境的重要性，使得地方政府真正肩负起保护生态环境的重担，当好市场“守夜人”。

所谓“促”发展，是指将经济发展的需要与环境保护的需要融合起来，在发展经济的过程中更好地保护生态环境。理论与实践都充分证明，经济发展其实是环境保护的重要支撑，任何环境保护都离不开人力物力财力的支持，经济发展可以为环境保护提供各种能力建设和保障，源源不断地补充“新鲜的血液”。当然，这里的经济发展是指符合环境保护要求的产业发展。以祁连山国家自然保护区为例，其实经济发展与环境保护并不矛盾，一则，可以在国家环保标准允许的范围内，继续开展各种生产经营活动；二则，也可以围绕自然保护区的禀赋和优势，发展一些特色产业，包括开发具有更高附加值的林业、牧业高科技产品，以及依托互联网，发展互联网+林业、互联网+牧业等新业态，扩展市场，增加收益。

去年以来，甘肃当地政府已经在改善祁连山环境危机方面有所行动。当地政府制定和执行了最严格的环保标准，拆除和封闭违规企业及其经营场所，关闭和改造了保护区内的42座水电站，加装视频监控和数据监测，确保水量足额下泄。在原有祁连山保护区的基础上，又把更大的面积划到了正在建设的祁连山国家公园，纳入保护的面积比过去增加了两倍以上。同时，为推动绿色发展，甘肃还出台了指导未来发展的十大绿色产业发展规划，其中包括节能环保、文化旅游等绿色产业，大力发展绿色经济。相信在多方努力下，这些举措将可以重建当地环境与经济之间的平衡关系，实现祁连山地区绿色发展。

本文作者李志青为复旦大学环境经济研究中心副主任。